Семенкова Е.В., д.э.н
ОСОБЕННОСТИ ПРОЕКТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ В МОДЕЛЯХ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Одной из наиболее важных и актуальных проблем экономического и социального развития страны является финансирование капитальных проектов с длительным сроком окупаемости. Для реализации комплексных проектов, позволяющих достигнуть синергетического эффекта, как для государства, так и для бизнеса целесообразно построение гибридных схем финансирования, объединяющих финансовые ресурсы государства и бизнеса. При этом, в идеале, таким объединением достигается синергетический эффект: бизнес обеспечивает контроль за эффективностью использования финансовых ресурсов, снижает свои риски, а государство минимизирует расходы по финансированию экономически и социально значимых для народного хозяйства проектов. Однако на практике объединение ресурсов бизнеса и государства порождает определенные трудности.
Во-первых, эти трудности возникают в результате того, что механизм государственно-частного партнерства в российском законодательстве не прописан как на уровне федерального закона, так и на уровне отдельных подзаконных актов. Поэтому требуется изучение зарубежного опыта организации государственно-частного партнерства и применения возможных схем финансирования. Также необходим анализ имеющейся в Российской Федерации законодательной базы, которая позволит сконструировать наиболее эффективную схему финансирования, объединяющую ресурсы бизнеса и государства.
Во-вторых, решение этой трудной задачи осложняется также и тем, что на сегодняшний день в России отсутствует опыт финансово завершенных проектов ГЧП: проекты находятся либо на стадии разработки, либо на стадии внедрения.
Традиционно к вопросу проектного финансирования подходят, прежде всего, с точки зрения анализа его инвестиционной привлекательности. Однако, что следует понимать под критериями инвестиционной привлекательности, если в результате реализации проектов обеспечиваются государственные и социальные нужды? По-видимому, недостаточно будет подходить к анализу этих проектов только с точки зрения традиционных критериев, по которым оценивается их эффективность: максимизация чистого денежного потока, рост прибыли, сокращение срока окупаемости и т.д. Строго говоря, схема оценки инвестиционной привлекательности бизнес-проектов не применима, если речь идет о социально значимых проектах, финансируемых на основе государственно-частного партнерства (далее ГЧП).
На наш взгляд, оценка эффективности финансирования проектов, реализуемых на базе моделей ГЧП, должна основываться на анализе финансовой привлекательности проекта.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует закон о государственно частном партнерстве и нормативные основы ГЧП субъектов Российской Федерации в большинстве случаев не имеют системного характера. К Федеральным нормативным правовым актам, регулирующим различные аспекты отношений, находящихся в сфере ГЧП, относятся:
- договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ;
- Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (в ред. Федеральных законов от 08.11.2007 N 261-ФЗ от 04.12.2007 N 332-ФЗ).
- Федеральный закон от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".
- Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре “Сколково”»
- Федеральный закон от 17.05.2007 N 82-ФЗ "О банке развития";
-Постановление Правительства России от 23 ноября 2005 г. №694 «Об инвестиционном фонде Российской Федерации»
- Постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" от 1 марта 2008 г. N 134.
- Федеральные законы об иных государственных корпорациях: "Роснанотех", ЖКХ, "Олимпстрой";
- Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
- Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”»
Как свидетельствует зарубежный опыт, проекты ГЧП могут осуществляться на основе акционерных соглашений – соглашения участников, в которых совместная реализация финансируемого ими проекта осуществляется на основе концепции «баланса вкладов». Каждый из участников совместно реализуемого проекта вносит вклад в виде отдельных составляющих проекта. Вклады учитываются в балансе вкладов, официально утверждаемом документе, подтверждающем достижение участниками проекта консенсуса относительно состава и стоимости работы. Однако, это достаточно жесткая форма финансирования проекта поскольку все его участники должны своевременно и в полном объеме выполнить свои обязательства и реализация каких-либо рисков может быть критичной для его успешного завершения. Существуют и другие трудности: оценка вкладов может быть необъективна, и существует масса причин изменения стоимости вкладов, которые на этапе зарождения проекта определить невозможно.
Что касается применения данной модели финансирования ГЧП в России, то следует отметить, что к настоящему времени существуют серьезные проблемы применения акционерных соглашений в России, а именно:
- отсутствие законодательно закрепленного статуса компенсации по соглашениям: неустойка – она может быть уменьшена, убытки – необходимо доказать их величину, или нечто третье;
- отсутствие практики применения таких соглашений в РФ;
- невозможность заключения соглашения с лицом, не являющимся участником общества (акционером), например, с кредитором.
- невозможность урегулировать акционерным обществом деятельность членов совета директоров.
По свидетельствам экспертов большинство акционерных соглашений, заключенных в России к настоящему времени, попадает в категорию неформальных. Условия, которые они содержат, часто противоречат Гражданскому кодексу РФ, Закону "Об акционерных обществах", а также уставам компаний.
Однако возможны и целесообразны варианты моделей ГЧП, использующих достаточно обширный комплекс законодательных актов Российской Федерации и позволяющих в той или иной мере их реализовать на практике.